"Под именем Министерства финансов "

8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I в России были созданы первые восемь министерств, в том числе – финансов. При образовании его функции состояли главным образом в заведовании источниками государственных доходов. В законе говорилось: “Под именем Министерства финансов ведаются все источники государственных доходов, как то: государственные имущества, дела горные, соляные, подати, сборы и пошлины всякого рода”, а также “дела внешней коммерции и управление таможен”. Манифест определил также основные правила, которыми должны были руководствоваться назначенные министры. “Должность Министра финансов, - указывалось в этом документе, - имеет два главных предмета: управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные… доходы и генеральное всех доходов разсигнование по разным частям Государственных доходов”.

Единообразие организации и делопроизводства министерств, система взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями сформировались не сразу. По инициативе известного государственного деятеля М.Сперанского 25 июня 1811 г. было принято “Общее учреждение министерств”. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (заместителем); при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, а столоначальники — начальникам отделений.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о “видах и предприятиях к усовершенствованию” сообщать самому царю. Завершилось формирование министерской системы России, в том числе Министерства финансов, в 1811-1821 гг.

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных министерств и главных управлений, “Общее учреждение министерств” продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим существование министерств вплоть до Октябрьской революции 1917 г.

Министерство финансов не было единственным финансово-хозяйственным органом России. Многие финансовые и хозяйственные дела велись в Министерстве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции. Тем не менее, главное финансовое ведомство империи было едва ли не самым сложным по своему организационному устройству. С 1802 по 1917 гг. в него входило 14 департаментов; Главное казначейство; четыре отдела: торговли, промышленности, торгового мореплавания, учебный; три канцелярии: одна – общая и две особенные – по кредитной и по секретной части, два управления – государственными сберегательными кассами и неокладных сборов и казенной продажи питей, а также Главное выкупное учреждение, Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие. В дореволюционный период его возглавляло 18 министров.

Финансовое положение страны России постоянно испытывало сложности. Поэтому главный документ, его выражавший, — бюджет — долгое время считался секретным. Однако в середине XIX в. правительством было осознано, что в результате такой секретности общественное мнение о бюджете значительно хуже, чем он в действительности того заслуживает, и секретность была ослаблена.

Всегда сохраняя важное положение в жизни государства, Министерство финансов переживало периоды спадов и подъемов в своей деятельности. Так, например, хроническая дефицитность бюджета, покрываемая эмиссией кредитных билетов и займами (иностранными и внутренними), после Крымской войны к краху привела финансовую систему Российского государства.

Особенно велико было влияние финансового ведомства в годы, когда министром финансов был Е.Ф.Канкрин (1823—1844). Отличительной чертой этого крупного государственного деятеля была жесткая последовательность и предсказуемость финансовой политики. Основной динамично развивающейся отраслью промышленности при нем была хлопчатобумажная. Вместе с тем, выступая сторонником кредитования помещичьего хозяйства, Канкрин отказался от кредитования промышленности, выступал против железнодорожного строительства, создания частных банков; его гильдейская реформа 1824 г. тормозила выделение капиталистических элементов из крестьян и мещан. Он также полагал, что “горный промысел образует главную отрасль”, хотя и “неосновательно было бы ставить горное дело выше земледелия”.

Крестьянская реформа 1861 г. и связанная с ней выкупная операция, рост государственного аппарата, промышленности и торговли увеличили значение Министерства финансов. При министрах финансов А.М.Княжевиче (1858—1862) и особенно графе М.X.Рейтерне (1862—1878) проводится ряд буржуазных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой систем и государственного контроля.

В 1860 г. был создан Государственный банк для “оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы”. Он наследовал денежные остатки вкладов дореформенных банков: Коммерческого, Заемного и приказов общественного призрения. Государственный банк принимал вклады на хранение, обращая их в проценты, давал кратковременные ссуды (до 9 месяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты. После финансовой реформы (1898) Государственный банк стал и эмиссионным учреждением.

В ведомстве Министерства финансов были созданы также Крестьянский поземельный и Дворянский земельный банки. В деятельности Крестьянского и Дворянского банков устанавливалось известное единство действий, выраженное в объединении управления: во главе обоих банков стоял общий управляющий.

23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие осуществление бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. В 1864—1868 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства и из них же производились расходы.

За время буржуазных реформ 60—70-х гг. значительным изменениям подверглась основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам. Так, в начале 60-х гг. были упразднены обременительные для народных масс и недостаточно прибыльные для государства винные откупа. Торговлю спиртными напитками сделали свободной. С 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обложено акцизным сбором. Являясь значительным источником дохода для государства, акциз на водку как косвенный налог ложился тяжелым бременем на народные массы.

Другим периодом усиления влияния Министерства финансов было время управления им С.Ю. Витте (1892—1903). Ему удалось восстановить золотое обращение в стране и дать импульс развитию национальной промышленности, объем производства которой за десятилетие почти удвоился. Ближайшим сподвижником Витте был В.И.Ковалевский. В 1893 г. при его активном участии была подготовлена первая программа торгово-промышленного развития страны.

Значение министерства в начале XX в. подчеркивалось участием министра финансов В.Н.Коковцова (1906—1914) во всех внутриполитических и внешнеполитических мероприятиях Российской империи. В 1911 — 1914 гг. он был одновременно председателем Совета Министров.

***

Образование в 1802 г. министерств не изменило принципов построения государственного управления на местах — в губерниях и уездах. Главными хозяйственно-финансовыми учреждениями, подведомственными Министерству финансов в провинции, являлась губернская казенная палата и уездное казначейство.

Уездные казначейства, подчинявшиеся казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей денежных сумм. Они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные и вели продажу всех видов гербовой бумаги (крепостная, заемная, для векселей и др. ), а также аршинов.

В ведении Министерства финансов находились и другие местные учреждения: таможенные (начальники таможенных округов с таможнями и таможенной стражей), горные (горные правления, соляные конторы), пробирные палатки, а также местные комитеты Мануфактурного совета и отделения Коммерческого совета.

В первой половине XIX в. было проведено пять (6—10) ревизий (в 1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 гг. ). Все сведения о ревизиях хранились в хозяйственном отделении казенной палаты. Это отделение до 1838 г. управляло государственными крестьянами и государственными имуществами (кроме лесных). Казенными лесами, чинами, местной лесной стражей, а также эксплуатацией лесов заведовало лесное отделение. Отделение питейных сборов осуществляло надзор за питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение, а также за деятельностью казенных питейных заведений. Винные откупа были средством обогащения не только местной администрации, но и чиновников казенных палат. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами, а контрольное осуществляло внутренний финансовый контроль — ревизию книг и годовых отчетов казначейств.

Следует отметить, что губернские учреждения имели в начале XIX в. явно недостаточные штаты: в общей сложности примерно семьдесят пять человек на одну губернию. Особенностью многих местных учреждений было то, что они сохраняли коллегиальный характер и в их деятельности принимали участие выборные представители прежде всего от дворянства, а также от купечества и мещанства. Некоторые из должностей, замещаемых по выборам, относились к определенным классам по “Табели о рангах” (всего было 14 классов). Поэтому лица, выбранные на эти должности, получали соответствующие чины “зауряд” — на срок избрания.

В Чувашии в XIX в. преобладали чиновники, имевшие нижние чины (XIV-IX классов) по табели о рангах. Чиновников среднего класса (коллежский асессор, надворный советник и др.) были единицы. В пореформенный период местный чиновничий аппарат заметно расширился. К концу XIX столетия на территории современной Чувашии в системе учреждений, подведомственных Министерству финансов служило около 30 человек. Причем одна треть из них – 10 человек – приходилось на Чебоксарский уезд. Так, в Чебоксарском уездном казначействе трудилось 4 человека, двое из которых имели чины IX-V классов. По три служащих имелось в Ядринском и Цивильском уездных казначействах. В уездном податном присутствии Министерства финансов служило всего по одному человеку. Но лишь в Чебоксарском уезде чиновник был выше рангом, чем в других уездах. Интересно, что в начале XX века в Чувашии по финансовому ведомству заметно снизилось число служащих, имевших относительно высокие классы. В 1905 г. в Чебоксарском казначействе работали служащие, вообще не имевшие классных чинов. Труд чиновников оплачивался достаточно высоко. Например, уездный казначей (XIV класса) в первой половине XIX в. получал в год 250 рублей серебром – деньги по тем временам немалые. Нельзя не отметить и такой факт, как отсутствие в среде уездного чиновничества чуваш, которые составляли абсолютное большинство населения Цивильского, Чебоксарского и Ядринского уездов.

Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значение местных казначейств. Между губернскими и уездными казначействами произошло разделение дел: губернские казначейства превратились в расходные кассы, а уездные — в приходные.

Законом 30 апреля 1885 г. была учреждена должность податных инспекторов, на которых вначале был возложен надзор за доходностью подлежащих обложению торгов и имуществ, а впоследствии надзор за исправностью платы налогов вообще. Податные инспектора председательствовали в созданных почти одновременно уездных податных присутствиях, исполнявших различные поручения казенной палаты по наблюдению за сбором пошлин с торговли и промыслов. В губернии создавалось под председательством управляющего казенной палатой губернское по податным делам присутствие, заведовавшее дополнительным сбором с торгов и промышленных предприятий.

В том же 1885 г. были созданы губернские и уездные по питейным делам присутствия, дававшие разрешения на открытие питейных заведений, а с введением винных монополий, наблюдавшие за ее введением.

Казенные банки (Государственный, Крестьянский и Дворянский) имели свои отделения и в Казанской губернии. Государственный банк кроме отделений имел конторы и агентства.

***

Наркомат приступил сразу же к организации финансового дела в стране. Госбанк был захвачен в ходе Октябрьского вооруженного восстания. 17 декабря 1917 г. был осуществлен вооруженный захват банков в Петрограде и в этот же день издан декрет о национализации частных банков.

В январе 1918 г. по постановлению ВЦИК были аннулированы государственные займы, заключенные царским правительством. Общая сумма долговых обязательств России равнялась 60 млрд. руб., из них 16 млрд. руб. составлял внешний долг. 2 декабря 1918 г. было принято постановление о ликвидации иностранных банков в России, что означало окончательный разрыв всех связей с иностранным капиталом, лишение его возможности использовать свои вклады в банках страны. Все ключевые позиции в области финансов перешли к Советской власти.

Для оздоровления денежного обращения Наркомфин приступил к разработке проекта денежной реформы, произвел учет всех обращающихся в стране денежных знаков.

Наиболее острым в первые годы Советской власти был вопрос об источниках финансирования национализированной промышленности. Кроме того, требовались средства и для Красной Армии, и для народного образования, и для борьбы с эпидемиями и др. Но практически единственным источником доходной части бюджета являлась эмиссия. Темпы инфляции росли столь быстро, что это в корне подрывало денежную систему, и натуральный продуктообмен стал господствующим в масштабах всего государства. Бюджет Советской республики год за годом (до 1922 г.) оставался дефицитным, причем дефицит был очень велик.

Политика военного коммунизма привела к ослаблению финансового аппарата: он занимался главным образом сбором чрезвычайных революционных налогов и контрибуций на буржуазию. К концу гражданской войны взимание денежных налогов вообще приостановилось, а главным источником доходов для государства стала продразверстка. В 1920 г. Совнарком издал декреты, которые отменяли денежные расчеты внутри государственного сектора за топливо, сырье, готовые промышленные изделия, грузовые перевозки, пользование средствами связи. Отпала потребность в банковских операциях. В этих условиях Народный банк, осуществлявший руководство всем денежным обращением, стал не нужен. В январе 1920 г. Народный банк РСФСР был ликвидирован, а при Наркомфине создано Центральное бюджетно-расчетное управление. Однако денежные расчеты и денежное обращение не исчезли совсем. Финансовые органы стали счетно-учетным аппаратом по распределению ресурсов.

С окончанием гражданской войны положение финансовых органов коренным образом изменилось. В период восстановления народного хозяйства вводился принцип платности во взаимных расчетах государства и частных лиц, был легализован денежный оборот, приняты меры к расширению кредита. Местный бюджет обособился от центрального, местные органы получили большую свободу в распоряжении денежными и материальными ресурсами.

Нэп существенно изменил всю систему финансирования. Перевод трестов на хозрасчет означал отмену государственных дотаций. Предусматривалось лишь выделение из госбюджета кредитов на образование оборотных средств и на покрытие дефицита. В бюджет поступали только отчисления от прибыли и часть продукции в порядке государственного обложения.

Нужда трестированной промышленности в банковских кредитах была так велика, что Госбанк СССР не мог удовлетворить ее полностью. Тресты часто прибегали к взаимовыручке — коммерческому кредиту, что было неизбежно, хотя и затрудняло планирование. Это явилось причиной создания отраслевых банков. В 1922—1924 гг. наряду с Госбанком СССР появился целый ряд отраслевых банков, созданных на акционерных началах. К концу восстановительного периода функционировало 6 коммерческих банков, 2 кооперативных, 45 коммунальных банков, одним из главных акционеров почти во всех банках выступал Госбанк СССР.

26 декабря 1922 г. было положено начало организации сберегательного дела: Наркомфину было предложено приступить к созданию сберегательных касс, и вскоре, в 1923 г., они открылись в Москве и Ленинграде.

Но особенно ярко проявилась централизация в проведении двух реформ — кассового устройства и кредитной системы.

Первая реформа называлась реформой единства кассы. До 1925 г. в нашей стране существовали две кассы — Наркомфина и Госбанка, т.е. одновременно действовали приходно-расходные кассы и специальные кассы (таможенные, портовые и др.) Наркомфина и Госбанка. Реформа заключалась в том, что к 1927 г. все кассы Наркомфина были ликвидированы, остались лишь конторы, отделения и агентства Госбанка. Только они принимали государственные доходы и только они производили расходы.

Вторая реформа — кредитная — была проведена в 1930—1932 гг. Она изменила условия и порядок кредитования, установив так называемый прямой банковский кредит в качестве единственной системы кредитования. До этого существовали две формы кредита — прямой банковский и коммерческий. Коммерческий кредит — это взаимное кредитование предприятий товарами или денежными авансами под товары. Для своего времени это был удобный метод перераспределения оборотных средств, но коммерческий кредит был не подвластен плановым органам. Прямое банковское кредитование осуществлялось по плану, утверждавшемуся правительством. Для каждого предприятия устанавливался определенный лимит, в пределах которого ему на заранее известные цели отпускались денежные средства. После отмены коммерческого кредита выдача кредитов зависела от выполнения предприятием производственного плана, т.е. были созданы условия для банковского “контроля рублем”. В результате на Госбанк СССР были возложены непосильные для него задачи по планированию и регулированию всех хозяйственных процессов, а хозяйственная инициатива предприятий, учреждений, наркоматов была ослаблена.

В эти же годы была проведена налоговая реформа: на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 2 сентября 1930 г. вместо многочисленных налогов и акцизов для государственных социалистических предприятий были установлены два основных платежа — налог с оборота и отчисления от прибыли, а для кооперативных — налог с оборота и подоходный налог.

Налоговая и кредитная реформы 1930-1932 гг. окончательно ликвидировали нэповский плюрализм в финансово-кредитной сфере, твердо соориентировав ее на жесткое государственное управление экономическим и социальным развитием страны. Отказ от НЭПа, переход к административным методам руководства, реализации плана “любой ценой”, не считаясь с финансовыми возможностями и потребностями страны, привели к необоснованному умалению значения главного финансового органа страны.

С началом Великой Отечественной войны перед Наркомфином была поставлена задача резко сократить расходы, не связанные с военным производством, выявить дополнительные ресурсы: доходы бюджета значительно упали из-за свертывания производства для гражданских нужд. Задача была решена за счет введения новых налогов (военный, на холостяков), выпуска в обращение облигаций государственных займов (за 1941—1945 гг. они дали 76 млрд. руб.), проведения денежно-вещевых лотерей, ограничения выплаты вкладов, прекращения выдачи ссуд под залог облигаций госзаймов, бронирования на вкладах компенсаций рабочим и служащим за неиспользованные в годы войны отпуска. По инициативе трудящихся возник Фонд обороны. Одновременно были повышены цены на товары не первой необходимости (водку, табак, парфюмерию). Все это дало результаты: в течение войны дефицит государственного бюджета был невелик, а в 1944 г. доходы уже на 4,7 млрд. руб. превышали расходы. Много хлопот доставила “валютная интервенция” фашистов: оккупанты, сохранив за советским рублем платежную силу, организовали скупку советской валюты, вывезли в Германию около 4 млн. советских денег (после войны они были обнаружены в Рейхсбанке, оприходованы и возвращены), забрасывали много фальшивых денег.

С окончанием войны были отменены или сокращены многие налоги, с 1947 г. по 1954 г. 7 раз проводилось снижение цен на товары. 14 декабря 1947 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было принято постановление “О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары”: новые деньги обменивались в соотношении 10:1; обмен был осуществлен за неделю (16—22 декабря). Денежная реформа 1947 г. позволила приостановить инфляционные процессы. Этому способствовало и жесткое ограничение доходов основной массы населения, высокоэффективные капвложения в восстановление народного хозяйства, сокращение военных расходов. 28 февраля 1950 г. советский рубль был переведен на золотое обеспечение и его курс в отношении иностранных валют стал повышаться: теперь он исчислялся не на базе доллара (как это делалось с 1937 г.), а на золотой основе.

Без существенных изменений финансовые и кредитные учреждения действовали до 1946 г., когда Госбанк СССР снова перешел в подчинение Минфина СССР. Эта реорганизация не способствовала улучшению работы кредитных органов. В 1954 г. Госбанк СССР выделился из состава Министерства финансов СССР и стал подчиняться непосредственно правительству СССР, председатель Правления Госбанка СССР на правах министра вошел в состав правительства.

Период с конца 50-х до середины 80-х годов был насыщен частыми перестройками всего государственного механизма. Наиболее значительные изменения претерпели органы руководства народным хозяйством. Реформы 1957, 1964 и 1965 гг. и другие носили чисто формальный характер, так как затрагивали лишь верхние этажи управленческой надстройки, блокируя производственную и экономическую интеграцию. Административно-командная система управления продолжала занимать главенствующее положение, сводя на нет все попытки демократизации управления и экономической перестройки. Когда в 70-е годы жизнь властно потребовала углубления реформ, руководство партии и страны оказалось как в теоретическом, так и в практическом плане не готовым к этому. И в отличие от первой половины 60-х годов возобладало стремление улучшить дела, ничего не меняя.

Следствием этого противоречия была консервация многих переставших отвечать требованиям времени форм политической и экономической жизни

В 1965 г. был осуществлен переход от территориального к отраслевому принципу управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств СССР, 17 союзно-республиканских промышленных министерств СССР. В республиках создавались не все союзно-республиканские министерства, а лишь те, которые имели в этой республике материальную базу и объекты управления. Союзным республикам предоставлялись новые права, в том числе и в области финансирования. Хотя резкие диспропорции в уровнях развития отдельных республик были ликвидированы, но некоторые различия не только оставались, но даже усугублялись. Этому способствовало перераспределение средств государственного бюджета, в котором еще с 30-х годов преобладала тенденция к созданию максимально благоприятных условий экономического развития некоторых республик в ущерб другим.

Уже к середине 70-х годов стало заметно, что в хозяйственном развитии республик имеются определенные перекосы. Все более обострялось противоречие между мощными вложениями в экономику отдельных республик и реальным вкладом этих республик в развитие единого экономического комплекса страны.

В 70—80-е гг. отмечено ухудшением уровня жизни граждан. Одновременно усилилось “теневое” распределение и “теневое” регулирование. Все это создало условия для различного рода злоупотреблений, произвола и привело к отчуждению государства от граждан. Острая ситуация, сложившаяся к началу 90-х годов в финансах и денежном обращении, во многом была обусловлена диспропорциями в развитии экономики в предшествующий период.

Необходимость кардинального изменения сложившейся в стране ситуации стала настолько очевидно, что партийное руководство страны вынуждено было принимать срочные меры по ее исправлению. В результате была выдвинута концепция перестройки, суть которой состояла в том, чтобы обеспечить переход от административно-командных методов руководства на всех уровнях к экономическим, а в области экономики — переход к рынку. 13 июня 1990 г. Верховный Совет СССР принял постановление “О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР” .

С 1990 г. введено преимущественное кредитное финансирование капвложений в строительство вместо безвозвратного бюджетного. Начался процесс преобразования специализированных банков в коммерческие. Указом Президента СССР от 29 июля 1990 г. на период до заключения нового Союзного договора был создан Совет Госбанка СССР в составе председателя Правления Госбанка СССР и руководителей госбанков союзных республик для совместного управления банковской системой и выработки общей кредитно-денежной политики .

В связи с переходом к рыночным отношениям 24 января 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление “О Государственной налоговой службе” . В составе Минфина СССР была образована Главная государственная налоговая инспекция для контроля за соблюдением законодательства о налогах. Такие же инспекции на началах строгой централизации были созданы в министерствах финансов республик, краях, областях, районах, городах. Их права и обязанности определялись Законом СССР от 21 мая 1990 г.

Однако эти меры не смогли сломать сформировавшуюся в СССР жесткую централизованную систему управления в области бюджетных отношений. Не будет преувеличением сказать, неурегулированные финансовые споры между союзными республиками стали мощным катализатором распада СССР.

События 18-22 августа 1991 г., когда была предпринята попытка государственного переворота в стране, стали поворотными в судьбе Советского государства. 14 сентября Госсовет СССР принял решение об упразднении большинства министерств и ведомств СССР. С 8 декабря 1991 г. СССР “как субъект международного права и геополитическая реальность” прекратил свое существование. Все государственные учреждения Союза ССР были ликвидированы в три приема: большинство министерств и ведомств СССР были упразднены постановлением Госсовета СССР 14 и 26 ноября 1991 г., для других официальной датой ликвидации стало 8 декабря 1991 г.

В условиях советской системы деятельность министров (наркомов) финансов проявлялась иначе, чем в дореволюционной России. Тем не менее роль министров в разработке и проведении финансовой политики была очень велика. Так, денежная реформа 1922-1924 гг. правомерно связана с именем Г.Я..Сокольникова. Также нельзя не признать, что наиболее стабильными советские финансы были при многолетних союзных министрах А.Г.Звереве (1938-1960) и В.Ф.Гарбузове (1965-1985) и их российских коллегах И.И.Фадееве (1940-1973) и А.А.Бобровникове (1973-1990), когда обеспечивалась преемственность и согласованность союзного и российского управления финансами.