Доклад Н.В.Смирнова на совещании
“Реальное разделение сфер финансовой ответственности между бюджетами и контроль за качеством бюджетных услуг” (19.10.2002)
Уважаемые участники собрания !
Пути, приводящие к эффективному государству, могут быть различными. Нынешнее руководство Чувашии с первых дней своей деятельности прежде всего взялось за повышение собственной эффективности, что наряду с обеспечением прозрачности и открытости сегодня приносит реальные результаты в виде динамичного развития. Правительством республики разработана Программа социально-экономического развития на 2002-2005 годы, реализация которой позволит развивать конкурентоспособную экономику, ежегодно наращивать объемы производства, инвестиции в реальный сектор по программе за три года возрастут на 62 процента. Усиление экономических возможностей позволит ежегодно повышать реально располагаемые доходы населения на 5-6 процентов.
Слайд 1. Оценка качества управления.
В этом году республика завершила реализацию двухгодичной программы реформирования системы управления общественными финансами. Получен первый транш гранта на 110,7 млн. рублей. Международные эксперты и специалисты Минфина России признали, что в Чувашии лучший уровень управления бюджетными средствами и самая прозрачная система общественных финансов.
Слайд 2. Выполнение первого этапа реформ
Это подтверждение тому, что при правильном выборе приоритетов и ценностей даже при ограниченности ресурсов и отсутствии природных богатств возможно добиться совершенно нового качества в работе.
Уже на 1 этапе достигнута наибольшая эффективность, что характеризуется данными на слайде.
Слайд 3. Эффективность реализации первого этапа реформ.
Через обеспечение прозрачности и подотчетности в сфере государственных финансов нам удается, с одной стороны, повысить эффективность распределения государственных ресурсов, с другой, -позволить рыночным агентам верно оценивать ожидания и деловые риски, результативность государственной политики на базе открытой информации и стабильных правил поведения государства в экономической сфере.
В чем все-таки заключалось само реформирование ?
Слайд 4. Основные законодательные акты Чувашской Республики, принятые в рамках реформирования системы управления общественными финансами.
1.
В рамках реформирования сформирована надежная
правовая основа (принято более 50 нормативных правовых
документов), в соответствии с которой все полномочия Правительства
республики в области экономики и финансов осуществляются
исключительно по формализованным критериям. Государственные
средства расходуются только в соответствии с законом, бюджет
охватывает все операции Правительства, нет непрозрачных форм
распределения ресурсов.
Одновременно Правительство республики считает, что эффективное и справедливое управление региональными финансами не может быть обеспечено только нормами законодательства, и в своих действиях руководствуется нормами лучшей практики и практики ответственного финансового менеджмента.
2.
Проведена серьезная работа, направленная на увеличение и
улучшение качества доходной базы бюджета. Закон Чувашии о
налоговом регулировании обеспечивает стабильную налоговую
систему и инвестиционную привлекательность. Реализуется
концепция развития налогового потенциала, в предстоящие три года
планируется увеличить налоговые поступления в 2,2 раза.
Слайд 5. Динамика снижения недоимок в бюджеты всех уровней в Чувашской Республике.
Недоимки в бюджеты Чувашии сократились до неприлично маленьких размеров.
3. В республике достигнута сбалансированность ресурсов и
обязательств. По справедливости сказать, в ряде регионов России
местные правительства не в состоянии обеспечивать даже такие
элементарные функции, как обеспечение теплом граждан и зарплатой работников бюджетной сферы.
Слайд 6. Сведения о кредиторской задолженности по заработной плате.
Правительство Чувашии давно уже ни по одной позиции не имеет просроченной кредиторской задолженность и своевременно рассчитывается по своим финансовым обязательствам как перед гражданами, так и поставщиками услуг и кредиторами. Вот видите, маленький, но весьма важный фрагмент в работе территорий.
4. Чувашия реально продвинулась в реформе межбюджетных отношений внутри республики.
Разграничение сфер финансовой ответственности между Правительством Чувашской Республики и органами местного самоуправления коснулось как доходных, так и расходных полномочий. Реальное разделение труда с реальной ответственностью.
Финансовая помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований оказывается по законодательно закрепленной единой и стабильной формуле. У России такого закона нет.
Слайд 7. Распределение Фонда субвенций и субсидий на 2002 год.
Все федеральные мандаты, около 3 десятков законов,
финансируются целевым назначением из Фонда субвенций и
субсидий республиканского бюджета, от закона о ветеранах вплоть до таких, как обеспечение дровами сельских учителей по решению
Совета народных комиссаров 1930 года. Муниципалитет финансирует исключительно расходы, отнесенные к нему Бюджетным кодексом.
Таким образом, реализуется равенство в национальных жизненных стандартах и равный доступ граждан к общественным услугам и льготам. Люди давно уже привыкли к своевременности таких выплат и все считают, иначе быть не может.
Причем надо сказать, что это сопровождается созданием современных условий оказания бюджетных услуг, направленных на повышение прежде всего их качества, рационализацию расходов.
Слайд 8. Международные и федеральные образовательные проекты и эксперименты.
К примеру, в республике реализуется Президентская программа “Новая школа”. Реализуется около десятка международных и федеральных проектов, направленных на качество образования.
Проводится реструктуризация сельских школ, создаются крупные сельские образовательные центры (базовые школы) с хорошей современной материальной базой, с возможностью углубленного изучения предметов, введения профильного образования в старшем звене, с высокопрофессиональными педагогическими кадрами.
Слайд 9. Президентская программа “Школьный автобус”.
Реализуется система “Школьный автобус”, в этом году уже закуплено более 70 спецавтобусов для перевозки школьников.
В рамках реформирования общественных
финансов реализуется программа “Здоровый ребенок”. Приобретено дорогостоящее медицинское оборудование для ранней диагностики, мероприятия программы позволят значительно снизить рождение недоношенных детей и улучшить демографические показатели.
Одним из направлений реформирования здравоохранения
является создание “института” врача общей практики. На сегодня
открыто 73 офиса, всего планируется 250. Это позволило
реорганизовать
стационары, сократить коечный фонд, интенсифицировать диагностический и лечебные процессы, снизить длительность пребывания в стационаре. Сэкономленные ресурсы направляются на дальнейшее развитие первичного звена и профилактику.
Все это позволяет более рационально и эффективно использовать имеющиеся ресурсы для инвестиций в человеческий капитал.
Причем надо сказать, что размещение социальных объектов осуществляется строго по схемам градостроительного планирования, кстати, Чувашия – почти единственный регион, имеющий такую документацию, и это позволяет намного рациональней использовать ресурсы республики.
В рамках проекта МБРР по реформированию региональных
финансов
реализуется республиканская программа “Энергосбережение”, которая позволит существенно снизить бюджетные расходы на содержание объектов бюджетной сферы.
5.
Налажена эффективная система управления государственными финансами, что позволяет лучше осуществлять открытые и справедливые отношения между государством и обществом. Перевод бюджетов на собственное казначейское исполнение обеспечивает четкий контроль за использованием бюджетных денег.
Слайд 10. Сведения о закупках на конкурсной основе.
Правилом стало соблюдение реальной конкурсной организации при осуществлении государственных закупок товаров и услуг. Более 90 процентов закупок осуществляется через тендер.
Неэффективные субсидии и дотации предприятиям заменяются адресными денежными пособиями населению, н-р, в прошлом году дотации на сжиженный газ и твердое топливо для населения заменили жилищными субсидиями аналогично для граждан, проживающих в муниципальных домах. Выдерживаются федеральные стандарты при оплате жилищно-коммунальных услуг, на жилищные субсидии малообеспеченным гражданам в следующем году будет выделено 430 млн. рублей против 300 в этом году.
6.
Сформирована более эффективная система раскрытия
информации о результатах деятельности публичной власти, которая
признается подотчетным за свое финансовое положение перед
налогоплательщиками, кредиторами, законодательным собранием и другими пользователями финансовой информации. В рамках
реформирования реализуется информационно-аналитическая
система (РИАС), представляющая собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в области финансов и экономики, работающую через Интернет.
Слайд 11. Аналитические индикаторы, характеризующие финансовое положение.
Финансовая отчетность Чувашской Республики, кроме
бухгалтерской, содержит аналитические индикаторы, характеризующие финансовое положение, которые публикуются в печати. Как правило, достоверность финансовой отчетности подтверждается через внутренний и внешний аудит. Кроме того, отчетность Правительства подвергается проверке Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики и Счетной палаты России. Последняя проверка СП РФ была осуществлена в начале т.г., в ходе которой нарушений в использовании федеральных средств не установлено.
Слайд 12. Перспективный финансовый план
7.
В целях обеспечения устойчивости и стабильности
Правительство Чувашии большое внимание уделяет качественному
прогнозированию социально-экономического развития. Смысл здесь
весьма глубокий, мы не хотим, чтобы, как раньше, люди сталкивались
с длительным невыполнением обещаний власти. Нормативной
основой для формирования бюджета, для принятия всех
последующих решений в области налоговой и бюджетной политики
становятся показатели перспективного финансового плана.
Принципиальное отличие получило планирование текущих и капитальных расходов бюджета, что осуществляется и балансируется отдельно, и это очень важно, когда текущие базовые функции государства реализуются независимо от ресурсов, предназначенных для создания дополнительного потенциала.
Слайд 13. Сведения о выпущенных ценных бумагах
8.
Чувашия эффективно и результативно осуществляет
долговую политику на региональном уровне. Уже длительное время в
фискальной политике используется несбалансированный бюджет для
стимулирования совокупного спроса и развития. Путем выпуска
ценных бумаг и через другие заимствования реализуется ряд
инвестиционных программ. С 1996 года выпущено разных ценных
бумаг в различных вариантах на сумму 1,5 млрд.рублей.
В основе долговой политики лежат такие принципы, как приверженность полному выполнению долговых обязательств, расходы на обслуживание долга не подлежат секвестру по закону ни
при каких обстоятельствах, заимствования исключительно используются на инвестиции в общественную инфраструктуру. Привлечение средств на инфраструктурные инвестиции составляет основу долговой политики, здесь средства налогоплательщиков не подвергаются коммерческим рискам, а сами инвестиции могут быть высокоэффективными с точки зрения не только общественной значимости, но и для развития рынков. Такие принципы в долговой политике обеспечивают заслуженное доверие инвесторов и надежную репутацию Чувашии перед глазами инвестиционного сообщества.
Слайд 14. Соотношение суммы государственного долга к собственным доходам
Следует отметить, что именно благодаря эффективной долговой политике к настоящему времени удалось сконцентрировать посредством бюджетных механизмов более 3,3 млрд. рублей на инфраструктурные инвестиции, что составляет треть консолидированного бюджета Чувашии.
На следующий год расходы на газификацию населенных пунктов возрастут в 3 раза, развитие дорожного хозяйства – 40 процентов. Будем занимать лидирующее положение в строительстве жилья. Следующий год будет прорывом в части ипотечного
кредитования. Создана Ипотечная корпорация. В первую очередь будет задействованы молодежные проблемы, на субсидирование процентов по ипотечным кредитам для молодых граждан будет направлено 40 млн. рублей, что позволит привлечь порядка 250 млн. рублей кредитов. Кроме того, для очередников в муниципалитетах будет направлено на ипотечное кредитование 162 млн. рублей по льготным ставкам 6 процентов. Не забыты и субсидии на приобретение и строительство жилья, на эти цели граждане получат 183 млн. рублей.
Но мы в реализации своих амбициозных планов сталкиваемся на прямые и косвенные ограничения заимствований со стороны федерального законодательства.
Слайд 15. Ограничения объемов дефицитов и заимствований региональных бюджетов на примере Чувашской Республики
Как правило, в странах с федеральным устройством федеральное Правительство не устанавливает ограничений на объемы заимствований регионов. А согласно Бюджетному кодексу РФ, все долговые обязательства являются источником финансирования дефицита бюджета, который ограничивается 15 процентами от объема доходов регионального бюджета.
В итоге в рамках федеральных ограничений в следующем году Чувашия может сформировать дефицит и осуществить заимствования около 600 млн.рублей, а расходы на обслуживание составят 100 млн.рублей. По закону возможно на обслуживание долга тратить 15 процентов объема расходов, или 1300 млн.рублей, что в переводе на объем дефицита и заимствований составляет 7600 млн.рублей инвестиционных ресурсов. Вот такие инвестиционные возможности просто зарыты. Использование этих невостребованных инвестиционных ресурсов означало бы полное завершение газификации и строительства дорог в Чувашии за 1 год.
Из-за того, что некоторые администрации регионов РФ ведут безответственную финансовую политику (доходит до смеха, когда со своим бюджетным счетом в прямом смысле прячутся от кредиторов), федеральные законодатели, к сожалению, ничего хорошего не смогли придумать, как ввести запреты и ограничения и на этом снять головную боль.
Поэтому или эти ограничения должны быть сняты для регионов с хорошей кредитной историей, или федеральные власти должны сами выпускать целевые ценные бумаги для развития, а мы, регионы, готовы взять их на обслуживание и погашение с направлением привлеченных средств на инфраструктурные инвестиции.
Если был бы такой подход к проблеме, мы могли бы выйти на ту амбициозность, о которой говорил Президент России В.В.Путин.
Это говорим мы, регион, который добился самого высокого
уровня управления общественными финансами и кредитоспособности.
По сути дела, о другом можно и не говорить, нам нужна последовательная политика бюджетного федерализма, стабильные и одинаковые для всех регионов формулы определения финансовой помощи реципиентам, снятие не очень-то умных ограничений, что подразумевает большую ответственность регионов.
В настоящее время подготовлены законопроекты о местном самоуправлении, что можно оценить как важный шаг к подлинному развитию местного самоуправления, повышению их статуса, самостоятельности и ответственности, преодолению социального иждивенчества и мобилизации общественности на коллективные действия для улучшения собственной же жизни. Но нельзя слишком зарегулировать и усложнять, как это изложено в проекте закона, должны быть основные принципы выравнивания, наделения поселений собственными доходными источниками и бюджетом, а конкретные методики мы можем сами сделать. А то так можно зарегламентировать, что придется приезжать из Москвы бюджет поселения делать.
Второй, не менее важный законопроект, об организации органов госвласти субъектов. Здесь об одном хочу сказать, везде и здесь упоминается о высокодотационных регионах, но никто сегодня не определил их статус по формализованным критериям, держа субъекты в полуунизительном положении, когда в любое время его могут поставить на место, обозвав высокодотационным. Вот скажите, является ли Чувашия высокодотационным, когда у него трансферт в консолидированном бюджете составляет 42 процента, а по данным сводного территориального баланса с учетом встречных потоков дотации составляют, н-р, только 15 процентов. Спасибо за внимание.