Образование министерств не изменило принципов построения государственного управления на местах — в губерниях и уездах. В соответствии еще с екатерининским законодательством, главной фигурой, “хозяином” губернии оставался губернатор. Считалось, что губернаторы являлись представителями центральной власти на местах, подчиненными непосредственно Сенату. Фактически же они все чаще были ставленниками Министерства внутренних дел, что вызывало возражения других ведомств, которые имели свои органы в губерниях, неизбежно оказывавшиеся под надзором губернаторов. В некоторых случаях помимо гражданского губернатора или вместо него назначался еще и военный, подчиненный Военному министерству. Ему были подведомственны военные учреждения и части, размещенные на территории губернии. Александр I был сторонником сохранения генерал-губернаторств. В николаевское же царствование возобладало мнение о целесообразности существования генерал-губернаторств (и их разновидности на окраинах империи — наместничеств). В “Историческом обзоре деятельности Комитета министров” позднее разъяснялось: “Во внутренней России это был, по преимуществу, орган высшего надзора; на окраинах государства генерал-губернатор не столько надзирал, сколько направлял, являясь как бы средоточием культурной деятельности государства, которая... не могла быть одинакова в Сибири, Грузии и Новороссии; в Западной и Юго-Западной России генерал-губернаторы преследовали по преимуществу цели политические: предотвратить возможность вооруженного восстания и теснее соединить край с империей; наконец, в Прибалтийском крае сохранение должности генерал-губернатора признавалось желательным ввиду... особенностей” политики там центральной власти. Полномочия генерал-губернаторов приравнивались к министерским. Но вместе с тем признавалось, что “отношение власти министерской и власти генерал-губернаторской оставалось неразрешенным с достаточной ясностью”, поскольку “власти эти основаны были на разных началах”. Указом от 13 октября 1831 г. было, наконец, определено, что “права и обязанности генерал-губернаторов (кроме сибирского и кавказского) по губернскому управлению те же самые, какие имеют гражданские губернаторы тех губерний, в которых нет генерал-губернаторов”.
Губернаторам подчинялся ряд местных губернских учреждений, которым, в свою очередь, были подведомственны соответствующие уездные учреждения; вместе с тем губернаторы осуществляли фактический надзор за местными органами министерств и других ведомств.
Долгое время власть губернаторов не была достаточно четко определена. Согласно продолжавшему действовать “Уложению о губерниях” 1775 г., губернаторам предписывалось, например, “пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, распутство, мотовство, тиранство и жестокости”. Ясно, что такие наставления давали возможность толковать их самоуправно.
О широте компетенции губернаторов говорит тот факт, что, по данным Министерства внутренних дел, многие из них в 1840-х гг. ежегодно визировали или подписывали до ста тысяч документов, то есть по двести семьдесят входящих и исходящих “бумаг” ежедневно. Если даже на ознакомление с каждой из них губернатор тратил по одной минуте, то в сумме это требовало четыре с половиной часа в день. Ясно, что часть документов он подписывал не читая или не особенно раздумывая, доверяясь своим подчиненным.
Главными среди местных учреждений, созданных реформой 1775 г. и последовавшими в ее развитие законодательными актами 1780—1782 гг., были губернское правление, возглавлявшееся самим губернатором, казенная палата, приказ общественного призрения, управа благочиния.
Казенная палата являлась хозяйственно-финансовым учреждением, подведомственным Министерству финансов. В частности, она осуществляла сбор налогов и ведала делами по подрядам — поставкам в казну разного рода продуктов и материалов и производству строительных работ. Подряды эти были прибыльными, и организация их давала возможность чиновникам получать взятки. До 1845 г. палаты возглавлялись вице-губернаторами, позднее стал назначаться особый председатель.
Приказы общественного призрения ведали организацией народного образования, медицинскими и благотворительными учреждениями (больницами, богадельнями, сиротскими домами и т. п. ). Им же были подведомственны так называемые смирительные и работные дома с полутюремным режимом и принудительным трудом. Туда могли направляться нищие, некоторые крепостные,“трудные” дети (по просьбе родителей). Используя капиталы, отпущенные правительством и пожертвованные благотворителями, приказы общественного призрения стали осуществлять кредитные операции. В первой половине XIX в. приказы постепенно передают свои функции местным органам соответствующих министерств и органам местного самоуправления — земским управам.
Утвержденный еще 8 апреля 1782 г. “Устав благочиния или полицейский”, в составлении которого принимала личное участие Екатерина II, определял организационное устройство полиции. Последняя разделялась на столичную (Санкт-Петербург и Москва), городскую провинциальную и сельскую. В губернских городах полиция подчинялась управам благочиния, возглавляемым полицеймейстерами. Кроме них, в состав управ входили по два пристава (уголовных и гражданских дел) и ратманы — выборные от купечества. Город делился на части, каждая из которых возглавлялась частным приставом, а части — на кварталы во главе с квартальным надзирателем. Все они считались гражданскими чиновниками (но некоторые из них были отставными военными). В их распоряжении была полувоенная полицейская стража, пожарные команды и дворники (обычно организованные в артели с круговой порукой). В уездах полицейские функции возлагались на городничих (в городах), исправника и становых приставов, которые опирались на так называемых сотских и десятских, избираемых населением. Вскоре после отмены крепостного права руководство полицией в городах (не губернских) и уездах было объединено в уездных полицейских управлениях во главе с исправниками, назначаемыми губернаторами из местных дворян. В губернских городах создавались городские полицейские управления, постепенно заменявшие управы благочиния. Кстати, в нормативных документах отмечалась, что обязанность полиции — прежде всего попечительно относиться к населению.
Следует отметить, что губернские учреждения имели в начале XIX в. явно недостаточные штаты: в общей сложности примерно семьдесят пять человек на одну губернию. Особенностью многих местных учреждений было то, что они сохраняли коллегиальный характер и в их деятельности принимали участие выборные представители прежде всего от дворянства, а также от купечества и мещанства. Некоторые из должностей, замещаемых по выборам, относились к определенным классам по “Табели о рангах”, а потому лица, выбранные на эти должности, получали соответствующие чины “зауряд” — на срок избрания.
По единодушному мнению современников, в первой половине XIX в. губернская администрация была дезорганизована и коррумпирована. Частично это было связано с военными событиями первой четверти века, длительной отлучкой из страны Александра I и его пассивностью, но главным образом — с несовершенством законодательства, низкой культурой местной администрации и ее фактической безнаказанностью. В апреле 1818 г. сенатор Ф.П.Ключарев в записке на имя императора обращал его внимание на то, что “многие губернаторы вышли из пределов почтения к законам, оставляя без исполнения как оные, так и указы Правительствующего Сената, вновь насылаемые. Самовластие их, порабощение своей воле и борьба с тем, как держаться правил и порядка, были для них в отсутствие вашего императорского величества успешны. Существуют дела ко вреду и мщению, самими губернаторами чрез своих угодников заведенные, продолжающиеся по пяти лет, где ни в чем не виновные, без решения страждут в совершенной нищете... ”. В другом сообщении из провинции говорилось: “Тут представляется жалостное изображение запутанности, злоупотреблений и беспорядков, как нигде не могли бы и кратковременно существовать, а у нас тянутся, понеже сила самодержавного правительства в большом государстве долго не допустить может совершенного разрушения”. Сложившаяся ситуация в губерниях служила “поводом удаления из губерний лучших чиновников”; “множество... неудобств выгоняют из губерний всех лучших людей”. Считалось, что “разрушение” системы губернского управления “единственно произошло от чиновников неблагонадежных, злоупотребления допустивших”.
Лишь в 1837 г. были утверждены новый “Наказ губернаторам” и инструкция о производстве дел в губернских правлениях; в 1838 г. были несколько сокращены функции казенных палат в связи с созданием на местах палат государственных имуществ; в 1853 г. уточняются права генерал-губернаторов. В связи с ростом численности населения страны в 1837 г. уезды были разделены на станы, а для контроля за исполнением распоряжений губернских и уездных учреждений назначены становые приставы (из кандидатов, избранных дворянством ).
Принимаемые правительством меры по наведению порядка в местном управлении имели следствием усиление централизации управления и разрастание бюрократической переписки. Вот что писал по этому поводу в 1856 г. один из высокопоставленных чиновников Министерства финансов Ю.А.Гагемейстер: “Нигде нет столько [много] и в то же время так мало централизации, как в России”. Столичные учреждения “предоставили себе исключительное почти право решать все дела”. Хотя “губернские и уездные места служат и оком, и рукою высшего начальства, и потому, в сущности, вся власть в их руках, но на деле они ни за что не отвечают и прикрываются приказаниями, получаемыми свыше. Перенесение всех дел для решения в высшие инстанции ставит их (местные власти. — Л. Ш. ) в необходимость давать этим делам такую обстановку, чтобы люди, не знакомые с местными обстоятельствами, понимали их и решали, как того желают низшие инстанции... Такой порядок был бы, однако, еще довольно прост, если бы существовал только один ряд правительственных звеньев [по вертикали], но рядов этих столько, сколько в столице министерств и главных управлений, потому что каждое имеет особых представителей внутри империи, а между собою они не только никакой связи не имеют, но большей частью враждуют. Легко себе представить, какой из этого происходит ералаш, какая путаница, какая переписка и проволочка, и сколько для приведения в движение такой сложной машины требуется человеческих усилий, пронырства, терпения, времени и денег”. Такой порядок “отнимает у губернских и уездных мест всякое чувство самостоятельности и приучает их действовать лишь скрытными путями”. Это порождало “страшную безнравственность чиновников, вынуждающую правительство подвергать их беспрерывному контролю, что постепенно повлекло увеличение числа мест и служащих”. Контроль же вызывал “постоянное стремление каждого ограждать себя от законной ответственности” посредством все той же бюрократической переписки. Последняя “требовала страшного расхода труда, бумаги, чернил и времени”. Гагемейстер признавалцентрализацию более экономичной системой управления, но нежелательной в условиях России не только вследствие ее размеров, но и потому, что “при самовластии наших правителей разъединение их служит часто единственным ограждением [населения] от притеснения [властей], предоставляя возможность [просителю] уходить о г одной власти под покровительство другой”. “Самая медленность производства дел” имела, по мнению Гагемейстера, и положительное войство: она “притупляла и обезоруживала притеснителей”.
Отмена крепостного права и введение на местах органов городского и земского самоуправления существенно изменили систему местной администрации. Губернские правления все более превращаются в послушных исполнителей воли губернаторов. Местные учреждения разных ведомств дополняются учреждениями по контролю за деятельностью органов городского и земского самоуправления, а после 1905 г. также общественных организаций. Большинство их было коллегиальными, но возглавлялись они теми же губернаторами. Стандартный перечень губернских учреждений в конце XIX — начале XX вв. был следующим:
Министерство финансов и Министерство торговли и промышленности:
казенная палата (1775—1917);
акцизное управление (на одну или несколько губерний, 1861—1917);
совет торговли и мануфактур (1872—1917);
губернское податное присутствие (1885—1917);
губернское по фабричным делам присутствие (1886—1899);
губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие (1899— 1917).
Неудовлетворенность организацией местного государственного управления сохранялась в центре и на местах вплоть до свержения царизма. Так, в упоминавшейся уже нами “посмертной” записке, адресованной Александру
III, а после его кончины Николаю II, председатель Комитета министров Н.X.Бунге констатировал, что “внутренний строй управления в инстанциях губернской, уездной, городской и сельской представляет много неустроенного и беспорядочного, а главное — высшая администрация не имеет по этому предмету ясных, определенных руководящих идей”. Разъясняя это, автор записки писал: “При реформах императора Александра И, крестьянской, судебной и земской, не были в надлежащей степени согласованы старые учреждения с новыми. На деле, если старые учреждения не мешали, не были явно нецелесообразны, то их оставляли; если необходимы были новые, то их добавляли или к существующим, или ставили особняком. Губернаторы, вице-губернаторы, губернские правления перестали быть, чем были прежде, но не сделались тем, чем по духу новых преобразований им следовало быть. Они видели только, что с возникновением новых судов, новых акцизных управлений, что с стремлением каждого министерства к большей самостоятельности и независимости от других министерств в сфере подчиненного им губернского управления, а главное с предоставлением самоуправления крестьянам, с появлением земского и городового положения, умалялась их власть. По крайней мере им представлялось так, потому что положение их власти не было выяснено; были и очевидные доказательства: с учреждением акцизных управлений доходы администрации, т. е. полиции, губернских правлений и самих губернаторов, иссякли. Губернаторов смущало и то, что явился суд, действующий именем государя и требующий соблюдения законности, чем отрицалось их право домашней расправы по обычаю. Им казалось аномалией, что в городе, где они имеют постоянное местопребывание, распоряжаются хозяйством местные жители; что эти купцы, лавочники и домовладельцы решают, какие улицы замостить, в каких местах усилить освещение, где устроить школу, откуда провести воду, не спрашивая их позволения. Наконец, им представлялось невыносимым, что есть какие-то земские учреждения, которые в подведомой им губернии составляют сметы доходов и расходов, собирают доходы и производят расходы, между тем как они могут остановить эти распоряжения только в том случае, если Сенат найдет, что протест губернатора имеет законное основание; тогда как, по их мнению, надо в подобных случаях принимать в соображение не закон, а усматриваемую ими пользу, не усмотренную или не понятую земством и городами. Все эти жалобы, сетования и проч. не были лишены основания: положение центральной губернской власти не было достаточно определено, а был установлен только modus vivedi, что для администрации совершенно непригодно. При преобразовании земских учреждений в 1890 г. на неправильную постановку губернаторской власти было обращено внимание, но надо сознаться, что главная задача ускользнула от внимания правительства, именно: как следует поставить губернаторскую власть, а сосредоточено было внимание на ее усилении, что не одно и то же. Сила административной власти заключается не в неограниченности ее полномочий, ее усмотрения или произвола, а в точности и определенности пределов, предоставленных ей прав по контролю над всеми отраслями правительственной администрации и местного управления”.
В этой связи Бунге считал особенно важным, чтобы “губернаторская власть... в большей или меньшей мере имела отношение ко всем отраслям государственного и местного управления, а не была одним органом Министерства внутренних дел, хотя, конечно, обязанности ее по отношению к последнему представляются наиболее важными и существенными. В этих видах необходимо, чтобы губернаторы избирались из кандидатов, представляемых не только министром внутренних дел, но и министрами вообще, и представлялись для назначения чрез Комитет министров государю императору, и чтобы увольнение их по требованию министра внутренних дел или другого министра шло также чрез Комитет министров. Тогда только осуществится действительное усиление не власти, но значения губернатора; тогда как теперь, если он только не имеет прямой защиты у самого министра, то должен пресмыкаться в Петербурге не только перед директорами департаментов и ожидать у них в передних, но чувствовать свою зависимость и подчиненность перед чиновниками, посылаемыми министром внутренних дел в губернию. Конечно, против такой перемены в назначении губернаторов будет восставать министр внутренних дел; он скажет, что ему не над кем будет начальствовать, но это несправедливо. Если губернатор должен быть действительным начальником губернии, т. е. иметь в большей или меньшей степени надзор за разными отраслями управления, а не числиться лишь чиновником Министерства внутренних дел, то необходимо установить и соответствующие учреждения. И теперь уже есть немало так называемых „присутствий", в которых рассматриваются, решаются или контролируются дела разных министерств. Стоит только дать окончательное устройство этим присутствиям и образовать из них Совет, состоящий из представителей всех отраслей государственного управления: внутренних дел, военного, финансового, государственных имуществ, государственного контроля, земских и городских и сельских обществ, — Совет, обязанный входить в рассмотрение дел, касающихся не общего государственного управления, но местных дел, например, относящихся к охранению безопасности лиц и имуществ, к отбыванию воинской повинности, к расквартированию войск, к мерам по взиманию налогов, к извлечению доходов из государственных имуществ, к устройству школ, к поверке и ревизии счетов и сумм разных ведомств, учреждений (главным образом земских и городских) и обществ, к постановлениям земских управ и городских дум, к более крупным делам сельского управления, их сметам и расходам. Этот Совет должен заменить собою множество разных учреждений и присутствий, в которых и ныне председательствует губернатор. Совет должен давать свои мнения по делам, восходящим в высшие учреждения: министерства, Сенат и проч., а равно и по делам, требующим в известных случаях разрешения губернаторской власти. Равным образом в Совете должны были бы быть рассматриваемы сведения по губернии, входящие во всеподданнейший отчет губернатора, причем, конечно, последнему должно быть предоставлено право изложить в особом всеподданнейшем рапорте свои замечания по разных отраслям управления, не представляя их Совету. Но дела чисто исполнительные, административные и полицейские, на основании закона, должны быть изъяты из ведения Совета для того, чтобы не внести медленности в то, что требует быстрого и решительного исполнения”.
Главная мысль Бунге — идея создания губернских советов из представителей разных ведомств — не была реализована. Система же учреждений в губерниях оставалась в своей основе неизменной до 1917 г.